编者按：投资于物和投资于人是驱动经济发展的两大引擎，二者在目标导向、运行逻辑和效应释放上既有本质区别，又存在深刻的协同关系，共同构成经济社会高质量发展的“双轮驱动”格局。党的二十届四中全会明确作出“坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”的重要论述，不仅为“十五五”乃至更长时期的发展锚定了方向，更为物质资本投资与人力资本投资协同发展提供了根本遵循。那么，我们是基于怎样的发展背景，提出要推动投资于物和投资于人紧密结合、协同发展？当前，推动二者协同发展还面临哪些突出挑战？国际社会有哪些可借鉴的成熟经验与启示？如何立足我国实际，切实推动投资于物和投资于人协同发力、互促共进？国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员李佐军对此进行了深入剖析和系统解答。
问题一：党的二十届四中全会提出“坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。国家提出这一要求，是基于怎样的时代背景和发展考量？
李佐军：提出推动投资于物和投资于人紧密结合，本质上是基于我国经济发展阶段的深刻转变，是对高质量发展内在规律的精准把握，更是破解当前发展深层次矛盾的现实需要。这一理念绝非简单的两类投资并行推进，核心是强调二者相互支撑、相互促进、协同发力，形成“物质筑基、人才赋能”的良性循环，着力破解有效需求不足、发展动能转换滞后等突出问题。具体可从四个方面理解：
（一）支撑经济高质量发展的双轮驱动
物质资本投资是经济发展的重要硬件支撑，为各项事业发展筑牢基础。国家铁路局数据显示，截至2024年底，我国高铁运营里程已达4.8万公里，占全球高铁总里程的70%以上；交通运输部同期数据显示，我国高速公路通车里程突破19万公里，持继稳居全球首位。重大基础设施投资对区域经济的拉动效应尤为显著，以哈大高铁为例，其开通运营后，沿线沈阳、长春、大连等城市GDP年均增长超过3%，带动东北老工业基地产业升级与人口集聚，为区域发展注入强劲动力。但应当清醒认识到，随着物质投资规模持续扩大，边际效益递减问题日益凸显。调研发现，部分三四线城市存在“重建设、轻运营”的倾向，造成财政资源低效使用。而人力资本投资对经济增长的贡献率持续提升，成为高质量发展的核心动能。世界银行测算数据表明，我国人力资本对经济增长的贡献率从2012年的33.7%提升至2020年的36.8%，2024年这一比例实现进一步增加。据人民日报报道，截至目前，我国高技能人才总量已突破6000万人，农业领域累计开展高素质农民培育超过900万人次，推动2024年农业科技进步贡献率提升至63%，人力资本对产业升级、农业现代化的支撑作用日益凸显。
（二）对接新质生产力发展的核心支撑
新质生产力以技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级为核心特征，其培育和发展离不开物质资本与人力资本的协同发力，既需要硬核基础设施的“硬支撑”，更需要高素质人才队伍的“软支撑”，二者缺一不可。以人工智能领域为例，算法研发与算力基础设施需实现深度协同：某国家级人工智能创新中心投入8.2亿元建设千卡GPU集群，但由于掌握深度学习框架、联邦学习技术的复合型人才供给不足，2024年该集群实际算力利用率仅为58%，远低于国际先进水平；后通过与清华大学、北京大学等高校合作，开展“算力应用人才专项培养计划”，仅6个月时间，算力利用率便提升至75%，验证了两类投资协同发力的重要价值。
（三）应对人口结构变化与产业变革的战略需要
当前，我国人口老龄化进程持续加速，倒逼人力资本投资升级。国家统计局数据显示，2024年我国60岁及以上人口占比达22%，65岁及以上人口占比突破15.6%，正式进入深度老龄化社会，传统“人口红利”逐步消退，经济增长动力亟需从“人口数量优势”转向“人才质量优势”，人力资本投资的战略意义愈发突出。与此同时，我国新型基础设施布局持续加速，据工业和信息化部数据，2024年我国5G基站总数达425.1万个，数据中心机架规模超880万标准机架，为智能制造、远程医疗、智慧农业等新业态、新模式发展提供了坚实底层支撑，产业数字化、智能化转型对高技能人才需求激增。但技能人才短缺问题已成为制约产业变革的主要瓶颈。人力资源社会保障部数据显示，2024年我国部分岗位高技能人才求人倍率达2.5，即1名高技能人才对应2.5个岗位需求，人才供给与产业需求的结构性矛盾较为突出。
（四）促进共同富裕与社会公平的必由之路
当前，我国城乡、区域之间人力资本配置不均衡问题较为突出，进一步扩大了发展差距，而推动两类投资协同发展，是破解这一问题、促进共同富裕的关键举措。从城乡层面看，教育部数据显示，截至2024年底，全国乡村（不含镇区）义务教育学校专任教师中，本科及以上学历占比为76.23%，分别低于全国平均水平（86%）9.77个百分点、城镇平均水平（92.6%）16.37个百分点。优质教育资源供给不足，限制了农村青少年获取优质教育资源的机会，进一步固化了区域人力资本差距。从区域层面看，中西部地区虽借助中部崛起、西部大开发等区域发展战略，加大了高速公路、数据中心等基础设施投资力度，但由于本地化技术团队和技能人才供给不足，部分新能源基地产能利用率不足70%，导致物质资本投资效益难以充分发挥，制约了与东部地区的均衡发展。浙江“山海协作工程”提供了这方面范例，该工程在推进山区26县乡镇卫生院标准化建设的同时，实施“县乡医护人员定向培养计划”，定向培养本土化全科医生和护理人员，实现了物质设施建设与人才培育的同频共振，有效提升了山区医疗服务水平，缩小了区域发展差距。
问题二：现阶段，我国物质资本投资与人力资本投资的基本情况如何？推动二者紧密结合、协同发展，还面临哪些突出挑战？
李佐军：当前，我国物质资本投资与人力资本投资呈现“一强一弱”的格局，物质资本投资占比显著高于人力资本投资，且两类投资存在“各自为战”“衔接不畅”等问题。推动二者协同发展，还面临制度设计、评价体系、市场激励、区域协调等多方面的突出挑战，具体主要有以下四点。
（一）投资结构失衡，“重物轻人”倾向较为明显
从投资规模占比来看，物质资本投资占比显著高于人力资本投资，结构失衡问题突出。根据国家统计局2024年数据测算，2024年我国基础设施投资占GDP比重约18.5%，而财政性教育经费占GDP比重为4%；2023年全国卫生总费用占GDP比重为7.2%，人力资本相关投资占比合计仅11.2%，低于物质资本投资占比7.3个百分点。更为突出的是，地方政府与企业投资偏好进一步加剧了这种结构失衡。部分地方政府受“短期政绩导向”影响，更倾向于投资能快速形成“看得见、摸得着”成果的基础设施项目，对回报周期长、见效慢的人力资本投资重视不足；部分企业过于追求短期产能扩张和利润增长，忽视人才培养的长期价值，不愿在员工培训、人才引进方面加大投入。调研发现，部分地方政府的产业扶持资金中，90%以上用于厂房建设补贴、生产设备购置奖励，而用于人才引进、员工培训的不足10%。如某新能源企业2023年投入12亿元建设智能生产线，但未同步开展员工技能培训，导致2024年该生产线开工率长期低于65%，出现“物质资本闲置”与“人力资本短缺”并存的阶段性问题，严重影响投资效益。
（二）协同机制不完善，两类投资“各自为战”现象突出
一方面，统筹协调不足，部门壁垒尚未打破。当前，我国发展改革部门主要负责物质资本投资项目的审批与管理，教育、人力资源社会保障等部门主要负责人力资本投资相关工作，各部门间缺乏统一的统筹协调机制，在项目审批、资金拨付、绩效评估等方面各成体系、缺乏衔接，易出现“规划不同步、建设不同步、见效不同步”的情况，难以实现两类投资的协同发力。以某市集成电路产业园建设为例，2022—2024年，该园区投入18亿元建设标准厂房、净化车间等基础设施，但未同步规划建设职业技能培训中心或人才引进配套设施，导致2024年园区企业投产运营时，面临集成电路封装测试人才缺口，部分生产线闲置3个月以上。另一方面，评价体系不合理，对人力资本配套指标考虑不足。现有产业园区评价标准仍以“投资额、亩均税收、建设速度”物质资本相关为核心指标，较少纳入“人才配套率”“技能匹配度”等人力资本相关指标，导致地方政府和企业在推进投资项目时，缺乏关注人力资本配套的内在动力，进一步加剧了两类投资的协同脱节。
（三）区域城乡差距扩大，人力资本投资不均衡问题突出
城乡之间人力资本差距持续拉大，成为制约城乡协同发展的重要因素。中央财经大学《中国人力资本报告（2024）》显示，2022年我国乡村劳动力平均受教育年限为9.37年，低于城镇平均水平（11.61年）2.24年；2020年全国人力资本总量中，城镇占86.7%，农村仅占13.3%；城镇人均人力资本达363.7万元，农村仅108.2万元。2011—2020年，城镇人力资本总量年均增长率为9.1%，农村仅2%，差距呈扩大趋势。同时，区域之间人力资本投资分化明显。该报告显示，2022年东部地区劳动力平均受教育年限为11.8年，分别高于中部地区（10.2年）1.6年、西部地区（9.8年）2年；东部地区人均人力资本为421.5万元，远高于中部地区（286.3万元）、西部地区（245.7万元）。当前，中西部地区通过中部崛起、西部大开发等区域发展战略，加大了基础设施投资力度，但人力资本投资滞后导致部分基础设施难以充分发挥作用。
（四）激励机制不足，投资于人缺乏内在动力
一方面，企业参与人力资本投资积极性不高。人力资本投资具有正外部性强、回报周期长、收益不确定性高等特点，调研发现，中小企业普遍存在“培训后人才流失”顾虑，主动投入意愿不足。尽管《中华人民共和国职业教育法》鼓励企业参与职业教育，但有效的成本分担与风险补偿机制仍未完善，企业参与人力资本投资的成本难以得到合理补偿，进一步制约了企业的投入积极性。另一方面，金融支持与考核导向制约投资规模扩大。传统金融机构的信贷模式主要依赖固定资产抵押，而人力资本属于无形资产，难以进行合理估值与变现，导致金融支持不足。同时，在地方政府绩效考核体系中，物质资本投资相关指标（如固定资产投资增速、项目开工率等）权重高达60%，而人力资本相关指标（如技能人才培养数量、职业培训覆盖率等）权重不足20%，这种考核导向在一定程度上影响了地方政府投资于人的积极性。
问题三：结合国际普遍发展经验，其他国家在推动物质资本投资与人力资本投资协同发展方面，有哪些实践模式值得我国学习和借鉴？
李佐军：从国际发展经验来看，多数发达经济体在完成工业化初期的物质资本积累后，均逐步将重心转向人力资本投资，普遍采取“物质筑基、人才赋能”的双轮驱动策略，着力推动两类投资协同发展，以维持长期经济竞争力。其中，德国、新加坡、日本等国家的实践模式具有较强的代表性，值得我国结合实际情况学习借鉴。
（一）德国：“双元制”职业教育的协同模式
德国通过构建“政府引导、企业主导、院校参与”的“双元制”职业教育模式，实现了物质资本与人力资本的深度协同。在该模式下，企业不仅投入资金建设实训车间、配备实训设备，还承担了70%的实训课程教学任务，直接将岗位技能需求融入实训过程；院校则负责30%的理论课程教学，为学生提供系统的理论知识支撑。政府通过“税收减免＋补贴”激励企业参与，企业用于职业培训的支出可享受税收抵免，对培训人数超过100人的企业额外给予补贴。这种模式的核心优势在于岗位需求与人才培养直接对接。如某汽车制造企业在建设新生产线时，同步与当地职业院校合作开设智能装备运维“订单班”，根据生产线技术要求设计课程体系，学生毕业后直接上岗。这种模式对我国的借鉴意义在于：需明确企业在人力资本投资中的主体地位，完善企业参与人力资本投资的成本分担与风险补偿机制。
（二）新加坡：“数字基建＋数字人才”超前协同模式
新加坡在数字经济发展中，构建了“数字基建超前规划、数字人才同步培养”的协同模式，实现了数字领域物质资本与人力资本的超前协同，对我国布局新质生产力具有重要借鉴价值。新加坡资讯通信媒体发展局在规划5G基站、数据中心等数字基建时，会提前两年启动数字人才培养计划，通过“政府＋企业”共建的新加坡理工大学定向培养人工智能工程师、数据分析师等专业人才，课程设置直接对接数字基建运营需求，企业技术专家全程参与教学，确保人才技能与设备操作、系统维护等需求无缝衔接。其中，新加坡“政府＋企业”共建基金模式极具参考价值：基金由政府出资60%、企业出资40%，资金主要用于院校数字技能课程开发、实训设备采购和学员生活补助，企业可根据自身需求提出培训方向，确保人才培养精准匹配产业需求。我国在推进数字基建建设时，可借鉴这一模式，由地方政府联合本地数字产业龙头企业设立专项人才培养基金，将企业参与人才培养的投入按比例纳入增值税抵扣范围；同时要求数字基建项目投资方从项目总投资中提取一定比例资金用于人才培训，形成“基建超前规划—人才同步培养—产业快速落地”的良性循环。
（三）日本：应对老龄化的“民生设施＋专业人才”协同模式
日本在应对老龄化过程中，构建了“设施建设—人才培养—资金保障”的闭环体系，实现了民生领域物质资本投资与人力资本投资的协同发展。日本厚生劳动省规定，养老机构建设项目必须配套专业护理人才培养计划，每建成1所养老机构需同步培养20名护理员，同时通过“护理保险制度”整合个人缴费、企业缴费、政府补贴等资金来源。这一模式对我国的启示在于：需建立民生设施与人才需求的前置对接机制，破解民生领域“重设施、轻人才”的问题。当前我国部分地区存在养老设施、医疗设备建成后因缺乏专业人才而闲置的情况，其根源在于项目规划阶段未考虑人才配套需求。可借鉴日本经验，在民生类物质投资项目的审批环节，将人才培养方案作为可行性研究报告的必备内容，对未制定人才配套方案的项目不予审批立项。
问题四：根据我国现实情况，推动投资于物和投资于人紧密结合、协同发展，应从哪些方面着手？您有怎样的建议？
李佐军：推动投资于物和投资于人协同发展，关键在于打破“重物轻人”的传统思维定式，构建以人的全面发展为核心、以物质基础为支撑的新发展范式，实现“物质资本赋能人的发展、人的发展提升物质资本效益”的良性循环。结合我国当前发展实际，建议从以下六个方面系统推进：
（一）优化投资结构，建立差异化协同配比机制
国家层面出台两类投资协同发展指引，明确不同地区、不同领域的差异化配比方向，其中乡村振兴项目优先保障技能培训经费投入，重点培育本土实用型人才。设立中央财政专项引导基金，通过基础指标与典型协同项目综合考量分配资金，重点倾斜协同潜力大的薄弱地区。完善资金拨付机制，采用“以奖代补”，按后期绩效兑现资金，确保使用效益。搭建全国统一的两类投资协同监测平台，动态跟踪核心指标并定期发布排名，对投资结构失衡地区采取约谈、暂停资金拨付等措施，倒逼地方优化投资结构。
（二）健全协同机制，破解“各自为战”壁垒
省级层面设立两类投资协同机制，整合多部门数据与资源，构建省市县三级协同体系，定期召开推进会，解决协同问题。所有重大物质投资项目立项前需开展人力资本适配性评估，由第三方机构分析人才供需情况，评估不通过不得进入审批流程。同时，将人力资本配套纳入项目全生命周期管理，从项目设计、验收至运营全程核查相关落实情况。修订产业园区评价办法，增加人才配套、技能匹配等指标权重，对协同示范园区给予奖励并优先推荐创新平台，对排名靠后园区要求限期整改。
（三）聚焦均衡发展，实施差异化补短板行动
乡村地区推广“一乡一品一校”模式，围绕主导产业建设实训基地，联合职业院校开设定制课程，中央与地方财政分别补贴学员培训、基地建设及师资配备，形成产业、培训与就业的闭环。中西部地区对重大项目实行物质投资与人才培育捆绑政策，项目方提取资金用于本地人才培养或引进，中央财政给予配套补贴。东北地区实施设备焕新与人才回流双轮计划，对更新设备企业给予补贴并要求同步开展员工培训，为返乡技能人才提供创业就业补贴、子女入学及就业推荐等支持，建设区域技能人才市场、搭建对接平台。
（四）强化激励保障，激发投资于人内在动力
完善企业人力资本投资成本分担与风险补偿机制，对企业开展技能培训给予税收抵免，与院校共建产业学院、实训基地，给予财政补贴。创新人力资本金融支持工具，出台评估指引，明确可量化指标作为贷款质押依据，在人力资本密集地区试点“人力资本证券化”，政府设立风险补偿基金，鼓励商业银行开发技能人才信用贷并给予利率优惠。优化地方政府绩效考核导向，将两类投资协同发展纳入考核体系，提升人力资本相关指标权重，对考核优秀地区给予财政倾斜，对落后地区进行约谈并暂停专项申报资格，同时将协同成效纳入领导干部个人考核。
（五）创新培养模式，提升人力资本投资实效
推行“嵌入式”技能培训模式，依托企业系统开发微课程模块并嵌入工作流程，员工利用碎片化时间学习并计入档案。在短视频平台开设“技能直播间”，邀请专家直播教学，平台给予流量扶持并对授课时长达标的专家给予奖励，推动在规模以上企业广泛覆盖。搭建全国技能积分银行，个人参与培训、获取证书、竞赛获奖等可累积积分，积分可兑换公共服务；建成信息系统，实现积分跨区域跨部门互认。
（六）强化能力建设，夯实协同发展基础
加强投资协同管理人才培养，在重点高校开设相关专业方向，中央财政补贴学费，对基层就业达标毕业生代偿助学贷款，定期组织地方部门工作人员开展专题培训并邀请专家讲解案例。支持行业组织发挥桥梁作用，鼓励战略性新兴产业、未来产业头部企业牵头组建新质生产力人才联盟，负责标准制定、课程开发与认证，政府通过购买服务给予经费支持。建立两类投资协同监测评估体系，由多部门联合组建监测评估中心，并监测关键指标，定期发布发展报告，每年组织第三方机构评估政策效果，根据评估结果推广有效政策、修订或废止失效或过时政策。
