编者按：金融法治在一国金融体系发展中起着固根本、稳预期、利长远的重要保障作用。金融业因其创新活跃、权利义务复杂、技术发展进步快等特性呈现出强监管、重规则的特点，亟需配以成熟适宜的法律规则体系。当前我国全方位、多层次的金融法律体系已初步成型。但对照成熟市场经济体，我国金融法律的修改仍存短板，成为制约金融高质量发展的瓶颈之一。2023年10月，《国务院关于金融工作情况的报告》提到要研究完善金融领域定期修法协调机制。那么，我国金融法律修订的现状如何？存在哪些主要问题？为何一定要加快构建我国金融定期修法制度？如何构建与中国特色现代金融体系相适应的定期修法制度？国务院发展研究中心金融研究所宏观金融研究室主任、研究员王刚对此做了分析。
问题一：金融法治是加快建设金融强国、推进金融高质量发展的重要保障。我国现行金融法律及其修订情况如何，呈现哪些特点？从国际经验来看，我国金融法律修订还存在哪些主要问题？
王刚：自1995年《中国人民银行法》颁布实施至今，我国金融领域已制定单行法律10部，梳理这些法律历次修改情况，主要呈现如下特点：
第一，法律修改频率较低、间隔偏长。我国法律总体修订频率较低，当前我国修订次数最多的法律为《刑法》，自1979年颁布至今已历14次修改，约3年修改一次。就金融法而言，修改次数最多的为《证券法》，自1998年发布后经历了5次修改，有3部法律实施后从未修改，平均每部金融法律修改不足2次。从修改间隔看，多数金融法律修改间隔时间超过5年，现行版本使用时间达20年左右的法律有5部。从国际上看，无论大陆法系还是英美法系，金融市场历史悠久、金融法治体系较成熟的国家，金融法律均保持较高的修订频率。日本证券领域主要立法《金融商品交易法》（金融商品取引法）自2007年大修更名后，至今已修改46次，平均0.3年即修改一次。
第二，修改幅度小。10部金融法律总计修改16次，其中单次修改条数少于10条的达8次，如2015年修订《商业银行法》时仅删除存贷比一条。除《保险法》《证券法》经历数次大修外，多数金融法律仍保持“原汁原味”，整体文本相似度接近90%（88.98%）。与此相比，日本的《金融商品交易法》《贷金业法》和《信托法》均经历了法律名称的修改，标志着法律内容的重大变更。日本《金融商品交易法》扩大了有价证券的外延，将存款、期货、保险一体监管，重新整合金融监管体制；日本《信托法》历经17次修改，从最初全面规制民事信托与商事信托到目前仅规制公益信托，法律名称也已更改为《公益信托法》，修改幅度之大不言而喻。
第三，修法推进难。金融法律效力位阶高，需经全国人大常委会审议通过。从我国立法实践看，修法草案在正式提交表决前需通过司法行政部门协调各部门、各地方意见，取得共识后再提交全国人大相关专门委员会。共识因涉及多方不同诉求往往难以达成，《人民银行法》《商业银行法》在2020年底即开始征集修法意见，但由于缺乏决策的“临门一脚”，难以达成共识，草案迄今未能提请全国人大审议。为实现对金融法律的定期修改，国际上主要通过设置“日落条款”，倒逼立法机关定期推动法律修改。1991年加拿大修改《银行法》，在第21条明确“日落条款”，将银行授权期限由10年缩短至5年。近年来，加拿大金融法律修订均保持较高频率，“日落条款”已不再是法律修改的主要动力。
问题二：习近平总书记在2023年中央金融工作会议上指出“要及时推进金融重点领域和新兴领域立法,建立定期修法制度,不断适应金融发展实践需要”。您认为，为何要加快构建金融定期修法制度，其必要性是什么？
王刚：第一，我国金融法律体系仍存短板。一是难以充分反映金融实践的快速变化。截止2024年一季度末，我国金融机构总资产已达476.49万亿元，其中90%以上集中于银行业，但《人民银行法》《银行业监督管理法》近20年未修订；我国2023年证券市场规模已突破10万亿美元，位居世界第三，但私募投资基金这一重要领域仍仅通过行政法规形式规制，与其市场地位不符。二是对发达金融市场立法经验的研究和分析不足，法律的借鉴移植还存在简单模仿的倾向，结合我国经济体制实际与金融体系架构进行比较法分析和适应性改造有待深化。近年来，我国参考英国经验推行金融监管沙盒，但从试点情况看，仍呈现出准入程序单一化、配套法律细节未完善等问题。
第二，修法不足导致大量法律初创时期即存在的问题没有得到及时解决。一是法律供给仍显不足。无论是在政策性银行、融资租赁等重点领域还是平台经济、金融数据等新兴领域，金融监管急需的法律法规还有缺位。二是一些重要领域的金融立法层级较低，效力和权威性难以契合实际需要，而修法的缺陷也间接影响了法律位阶的提升。近年来中央多措并举，不断完善金融立法顶层设计，有效缓解这一问题。当前金融稳定立法正稳步推进，金融稳定法草案二次审议稿已提请十四届全国人大常委会第十次会议审议，三审落地后将形成金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程全链条制度设计，进一步完善现有金融风险防范化解法治体系。三是法律条文的可操作性不强，配套制度难落地，“有法难依”的情况仍存在。以信托业务为例，《信托法》第10条规定了信托登记制度，但公布至今已23年，有关信托登记细则等配套制度仍未出台，从登记机关到登记内容均是空白。四是法律文本中部分用语不够规范，具有较强的宣示性，类似行政文件写法。例如《人民银行法》第十二条规定“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用”，并非规范法律表达，只是宣示性、倡导性规定，无法准确表达行为旨向。
第三，长期未更新的法律制度与快速发展的金融业实践的适应性、匹配度不断下降。一是部分法律法规严重滞后于实践。如《贷款通则》作为银行信贷业务的基本规则，自1996年发布迄今已近30年未修订，相关规定与金融机构信贷业务发展的现实情况明显脱节。二是法律与实践存在“错配”现象。一方面，基于审慎经营考虑，部分金融创新产品和衍生工具因缺乏清晰规范被限制活力。目前家族信托囿于法律效力问题，主要以金融衍生品形式存在，受托财产也限于现金类财产。另一方面，个别机构则乘机脱实向虚，极力推动“伪私募”、虚拟货币等监管灰色地带业务发展。近年来，在监管层坚决打破刚兑的强监管态势下，披着“三方”外衣，行“庞氏骗局”之实的“伪三方”纷纷暴雷，恒天明泽、大唐财富等“中植系”企业在风险暴露后留下一地鸡毛。三是缺乏相对灵活的修法机制，无法完全适应快速变化的市场实际。2015年《立法法》修订后，“包裹立法”技术正式引入。从以往实践看，通过这种“一揽子”修法模式较好解决了法律的衔接问题。但客观上，一次性讨论多部法律的集中修订机制无意中造成了问题的堆积，仍难满足金融业务和金融领域改革对制度供给的需求，进一步拉大了制度规范与实践创新的距离。
问题三：针对当前我国金融高质量发展面临的困境，以及金融修法领域的国际趋势，应如何加快构建与我国金融体系相适应的定期修法制度？对此，您有哪些具体建议？
王刚：总的看，我国金融领域立法技术的纯熟程度还不能完全适应金融业务的快速变化，较低的修法频率更是进一步拉大了与现实的距离。当前，“大而不强”是推动我国金融高质量发展必须直面的重要问题，金融法治改革应聚焦突出矛盾和问题，更好发挥金融在国民经济中的血脉作用，一个较为可行的立法建议是适当加快金融法律的修订频率，使之尽可能与金融市场的现实发展相协调。目前国际上虽尚未见全面、成熟的“定期修法”制度，但前述诸国的立法实践均表现出加快金融修法的倾向，可考虑借鉴。
（一）明确金融定期修法制度的概念
第一，关于“定期”的理解。以美国《1996年经济增长和监管文书减少法》为例，虽然提及每隔十年进行一次全面的规章审查，但从修法实践看，审查并非从第十年才启动，例如美国第二次全面审查历时整整三年。在此期间，最初审查完成的规章所规制的内容可能又发生较大变化，因此应结合审查、修改的工作量和难度，科学设置“定期”的期限。
第二，对“修”的理解。一种是广义理解，即包含法律“立、改、废、释”全链条全过程；另一种为狭义理解，指有权立法机关按照法定程序对现有法律条文进行修正的立法行为。考虑到我国目前金融法律供给不足，以及金融法律和实践适应性不强的现实情况，采广义理解更适宜。
第三，“法”的范畴。在我国，广义理解上的“法”是指中国法律体系所包含的全部规则，即国家机关以强制力保证实施的、具有普遍约束力的行为规范的总和；狭义理解的“法”为法律，需由全国人大及其常委会制定。综合我国金融基本法律总体偏于粗疏、缺乏严密细致规定的特点和对监管部门出台的规章、规范性文件高度依赖的现状，宜采广义理解，即将金融领域具有国家强制力的规范性文件均纳入定期修改范围。但综合考虑制度初创期的实践探索以及我国金融法律制度体系庞杂的现实情况，定期修法应以狭义法律为基础试行。
因此，金融定期修法制度应当是有明确间隔时间和完成期限的，对金融各细分领域有国家强制力的各类规范性文件（包括法律、行政法规、地方性法规、监管规章及其他规范性文件）统筹推进“立、改、废、释”工作的制度。
（二）确立金融定期修法的分阶段实施方式
从法律运行逻辑上看，第一阶段是“加快立”，对于缺失基本法律的金融业务领域，立法机关、司法部门、监管机构应及时出台相关法律文件进行规制，尽快填补立法空白，解决“无法可依”的窘境。
第二阶段是“及时释”，梳理现行金融法律法规中语意模糊、易生歧义的条款，定期出台法律解释，解决适用难点。例如，操纵证券市场违法所得的限定范围在现行法律法规中仅有基本的文义解释，未界定明确范围，计算方法仅提供基本计算公式，亟需释明如何确定公式中的变量，为精准确定违法所得的具体数额提供依据。
第三阶段是“应需改”，及时回应金融体系对法律制度的需求。明确应对金融法律法规定期修改，确立这样的制度导向后，可倒逼立法方式革新，在法案起草时就力求推出更加清晰、明确、具体的法律条文，这有助于降低法律的适用成本，提升监管效率和效能。
第四阶段是“定期废”。用好现有的规范性文件定期清理制度，明确清理频率，实现定期对金融领域立法进行清理，及时发现、废除落后于现实的、对金融实践不具指导意义的法律法规。
（三）科学划定定期修法范围
宜分层次划定修改范围。第一阶段可先从全国人大及其常委会制定的法律试点，一方面做好顶层设计衔接，将最高效力位阶的立法空白填补好，避免出现“无法可依”的困境；另一方面从实际工作量考虑，我国金融领域的基本法律数量较少，制度落实难度较低。在充分整合前期制度实施经验基础上，再启动第二阶段，适时逐步推广至行政法规、部门规章、地方性法规、规范性文件等。这一阶段对各领域金融业务的开展影响更为直接，如有不慎，可能导致风险从底层向上传导，且遇到的反对会更直接。因此，第一阶段宜先将金融法律体系的框架扎牢扎稳，例如在政策性银行专门立法缺失、民事信托存在立法空白等严重制约相应领域发展的关键问题上，可加快立法进度，尽早解决“怎么办”的问题；同时加强长期规划和经验总结，及时将实践中取得的经验固化上升为基本法律，解决“办得好”的问题。
（四）确定合理的修法频率
如果修改周期过短、频率过高，可能耗费大量人力、财力，甚至刚完成上一轮的梳理修改就要开启下一轮，修改也容易流于形式。若像美国有关法律设定的每十年为一周期则显过长，又难适应快速变化的金融实践，效果可能也要打折扣。总的看，加拿大《银行法》中规定的每5年一次的审查期较为合理，且可根据实际情况进行延长，尤其适宜在定期修法机制初创阶段参考借鉴。
鉴此，我国可按照法律效力位阶的不同，分别设定时长适中的修订周期。在金融基本法律领域，统筹立法机关任期及法律文本数量，可规定每5年对全部金融基本法律进行一次梳理，根据实际情况“立改废释”；也可根据需要随时启动修改进程，如适应党和国家金融政策的重大变革等。在效力位阶较低的规范性文件层面，综合考虑文件数量及工作人员力量，当前暂不宜“一刀切”规定统一的修改周期。具体来看，第一阶段建议不强制规定定期或全覆盖等内容，可先落实好法规规章层面的“加快立”和“定期废”，形成相对稳定的金融规范性文件体系，做到情况清、底数明。第二阶段统筹考虑到与基本法律的衔接和海量金融规范性文件数量的现状，一刀切规定修订全覆盖可行性不高，可考虑每5年结合规范性文件立法后评估启动金融规范性文件修订。具体来看，一是建立业界意见反馈机制，明确修订焦点。二是应明确规定评估全覆盖，扭转现有的“选择性评估”倾向。三是将评估结果作为是否启动修法的重要依据，坚持“应需改”。四是参照域外经验，评估工作在上一轮梳理工作完成后第3至4年间启动较适宜。
（五）注重与现行立法机制的衔接
当前，我国基本法律案的制定要历经提案立项、拟订条文、征求意见、送审通过等流程，全国人大及其常委会主导这一进程。金融定期修法制度作为一种立法程序，需与人大现有立法程序有序衔接，形成一套成熟的运行机制。结合新修订的《立法法》，可从如下方面优化。
一是科学制定定期修法计划，并及时纳入全国人大五年或当年度立法计划中，夯实定期修法的制度基础。《十四届全国人大常委会立法规划》显示有1部金融法律拟提请审议、4部金融法律拟提请修改，另有1部金融法律拟抓紧工作，争取届内提请修改，尚有4部金融法律未纳入计划中。二是探索建立仅修订少许条款的“小切口”“小快灵”快速通过机制，适当降低金融法律修改的门槛，简化流程，例如修改不多、争议不大，一读达成共识即可通过。值得注意的是，应严格限定快速通过机制的范围，一般应在受上位法或相关新法影响需变更相关内容或需配合中央改革决策时适用，不能随意扩大适用范围而损害立法的规范性。三是理顺各机关权责。综合中央金融工作会议部署和机构改革进展，建议考虑由全国人大财经委配合法工委强化顶层设计，做好修法规划；中央金融办牵头，统筹协调“一行一总局一会”等金融管理部门进行金融基本法律修订工作；行政法规、跨部门的规章和规范性文件等由该文件起草单位牵头，协调其他金融管理部门共同修订。四是考虑引入法律修正案的修法形式，重新设立条文附于金融单行法后。这样可克服删定条文序号等不必要的繁琐工作，增强修法的及时性。从立法实践看，金融法律修正案主要通过全国人大常委会表决通过，与全国人大表决通过相比较为简便快捷。五是用好《立法法》中“授权制定”的规定，选择合适区域试点施行。新修订的《立法法》规定，经济特区所在的省、市以及上海市、海南省的立法机关可以制定各自区域内施行的法规。一方面，上述地方金融市场较为活跃，且市场对外开放程度较高，有强化金融法律供给的现实需求；另一方面，上述法律法规呈现出授权来源和效力位阶高、创新作用和变通权力大的特点，在修改程序上又较金融基本法律简便，宜作为金融定期修法制度的示范区先行先试。
